Optimisation fiscale : Europe, quels moyens pour agir ?

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Au lendemain de la présentation par la Commission européenne de son Plan d’action contre l’optimisation fiscale agressive, j’étais invité cet après-midi à clôturer le colloque « Optimisation fiscale : agir en Europe et au niveau international », organisé au Sénat par Marie-Noëlle Lienemann en présence de parlementaires, de représentants de la société civile, d’universitaires et de lanceurs d’alerte. Quelques semaines après avoir exposé la situation de l’évasion et de l’optimisation fiscale en France à mes collègues de la commission TAXE, j’ai eu l’occasion de présenter des pistes de réflexion pour agir concrètement aux niveaux européen et international. Vous retrouverez le texte de mon intervention ci-dessous ainsi que la vidéo mon intervention.


Emmanuel Maurel – intervention au sénat… par maintenantlagauche

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Intervention d’Emmanuel MAUREL
Député européen, membre de la
commission spéciale TAXE et de la commission Affaires économiques et monétaires

Je lisais ce matin dans la presse un vibrant plaidoyer pour l’harmonisation fiscale par le haut de l’Union européenne, invitant la Commission à aller plus loin que les propositions dévoilées hier, et même à harmoniser les taux. Figurez-vous que l’auteur n’était autre qu’un associé du cabinet d’avocats du géant du conseil Ernst and Young… Ces mêmes cabinets qui sont au cœur du scandale Luxleaks. Ce degré de cynisme nous rappelle la situation de faiblesse où sont les autorités publiques en la matière, et le chemin qu’il reste à parcourir. « Qu’il est doux de prendre sa part d’un impôt qu’on ne paie pas », disait (Vilfredo) Pareto…

J’aimerais introduire mon propos par deux constats, sur la situation des économies européennes, qui viennent confirmer, me semble-t-il, la pertinence du débat que nous avons aujourd’hui :

1/ Le terme de crise est de plus en plus impropre à définir la situation des États européens. Nous sommes dans une phase de stagnation qui peut durer, tant que durera l’addition de plusieurs facteurs : des taux d’intérêts bas avec une faible transmission à l’économie réelle, donc une inflation quasi nulle, des risques financiers et souverains persistants; et cette difficulté à enclencher une reprise nette de l’économie réelle est alimentée par une idiote course à la dévaluation interne entre les États membres de l’Union. Voilà qui forme un cercle vicieux, une spirale de contraction pour les finances publiques, et surtout pour les recettes. Si crise budgétaire il y a, c’est une crise des recettes. Et quand on parle de soutenabilité des finances publiques, je crois qu’aujourd’hui le véritable enjeu est la maîtrise des recettes et en particulier des produits de la fiscalité.

2/ Sur la structure des marchés maintenant : les fameux GAFAM (Google Apple Facebook Amazon Microsoft) sont l’illustration la plus poussée d’une situation dont il faut prendre la mesure de façon beaucoup plus radicale : les marchés ont une tendance croissante vers le monopole ou, plus exactement, la concurrence monopolistique. Nous ne pouvons nous reposer sur une politique de concurrence qui ne s’attaque absolument pas au poids réel de ces acteurs, ni sur des règles qu’ils contournent. À la fin du XIXe siècle, alors que dominait un dogme libéral proche de celui qui domine aujourd’hui en Europe, les États n’ont pas hésité à s’attaquer aux grands monopoles de leurs États, voire à les diviser.

Ces deux constats, la crise des recettes publiques et la position monopolistiques de plusieurs multinationales en Europe, appellent des solutions contre l’érosion des bases fiscales, autrement plus ambitieuses qu’un simple échange de données entre États ou qu’un système européen facultatif.

1 – Etat des lieux

Je reviendrai très brièvement sur le diagnostic, qui a été largement établi au cours de cette journée : les statisticiens ont parlé d’un « halo du chômage » pour le calcul des chômeurs, je crois qu’on devrait parler d’un épais brouillard de l’évasion fiscale. En dehors même de l’évaluation des montants, il est très ardu de savoir la part de l’optimisation fiscale qu’il faut intégrer à l’évasion fiscale.

Montant

Mais les ordres de grandeur suffisent à mesurer l’ampleur du manque à gagner pour l’Europe : environ 1 000 milliards, soit environ 7 fois le budget de l’Union européenne chaque année, et plus de 2 fois le déficit cumulé des pays de l’Union. Ces données agrégées cachent de très importantes différences entre les États membres, différences qui sont elles-mêmes peu intuitives, car un Etat dont le manque à gagner lié à l’évasion fiscale est faible n’est pas nécessairement synonyme de bonne administration fiscale : cela peut être tout à fait l’inverse.

La France perdrait entre 60 et 80 milliards par an selon le syndicat Solidaires Finances Publiques, c’est la fourchette basse, et 142 milliards d’après le Tax Justice Network qui inclut plus largement certains dispositifs d’optimisation fiscale des multinationales. A titre de comparaison, le Royaume-Uni perdrait près de moitié moins selon la même ONG : 82 milliards d’euros, alors même que son attitude vis à vis des territoires non coopératifs est beaucoup plus lâche. En témoigne le refus de coopérer des îles anglo-normandes avec le chancelier de l’Échiquier.

Acteurs

A qui doit-on cette situation ? Qui nous lègue ce déficit ? Je voudrais couper court à des arguties selon lesquelles nous serions tous plus ou moins collectivement responsables, et qu’il ne faudrait pas se focaliser sur certains États, ou sur certaines entreprises. Ce n’est pas de cette façon que nous ferons régresser les pratiques d’optimisation agressives. Car elles ont lieu essentiellement entre les multinationales ou leurs holdings d’un côté, et certains États européens. S’il existe de réels problèmes de compétition fiscale, via les rescrits, qui concernent toute l’Europe, il n’en reste pas moins que le Luxembourg est un paradis fiscal, que la Belgique avait été placée dès 2009 sur la liste grise de l’OCDE, enfin, que les grands cabinets de conseil ont vendu pendant des années à leurs clients le « double irlandais » et le « sandwich hollandais » !

Ce que je veux dire par là, c’est que pour envoyer un message clair de lutte contre l’optimisation fiscale, nous ne pouvons nous contenter d’avoir un propos général. Qu’il s’agisse des Etats ou des entreprises, on ne dissuadera pas les grands acteurs de l’optimisation fiscale en montrant de la détermination à punir les autres, ou les acteurs mineurs.

Notre objet est essentiellement la sophistication de pratiques très agressives fiscalement, de la part des multinationales, et grâce à l’expertise des cabinets de conseil, notamment les « Big Four », KPMG, Ernst and Young, Deloitte, PriceWaterhouseCooper, qui joue un véritable rôle de synapse dans la négociation de rescrits fiscaux. Et cela à double titre. D’abord, ce sont ces cabinets qui connaissent le plus finement les administrations fiscales, que ce soit leurs agents ou leurs procédures. Ensuite, parce que dans la totalité des pays de l’Union européenne, ils sont aussi mandatés par les administrations elles-mêmes, dans le cadre de prestation de conseil en affaires publiques. Ainsi, le régime de « patent box », c’est à dire la défiscalisation de certains bénéfices liés aux brevets et à la recherche et développement, Au Royaume Uni. Il a fait l’objet d’une prestation de conseil par l’un de ces grands cabinets, et ce même cabinet, une fois la législation adoptée, diffusait à ses clientes grandes entreprises une brochure expliquant sur quelle faille du même dispositif elles avaient intérêt à s’appuyer pour réduire leur base d’imposition…

Et si l’optimisation fiscale des particuliers représente un réel coût pour les finances publiques de certains États, dont la France, l’histoire récente a montré que la dissuasion porte ses fruits, plus facilement et plus rapidement : près de 14 milliards évadés ont été déclarés au fisc français depuis la circulaire de 2013. En revanche, malgré la loi de séparation bancaire qui impose le reporting pays par pays aux banques françaises, et malgré la directive CDR IV qui généralise une obligation similaire aux banques européennes, on observe que dans certains grands établissements, la présence dans les paradis fiscaux a nettement augmenté, en dépit de cette réglementation. De même, aucune enquête n’a été ouverte contre des multinationales citées dans l’affaire Luxleaks, alors que le lanceur d’alerte et un journaliste du consortium de journalistes d’investigation sont sous le coup d’une procédure judiciaire.

2 – Enjeux européens et bilan de la commission TAXE

De manière générale, au sein de l’Union européenne, les multinationales, les banques et les cabinets de conseil jouent sur l’inachèvement du marché européen : un marché unique avec une libre circulation des capitaux et une liberté d’établissement qui est l’un des principes fondamentaux de l’Union d’un côté, et l’absence totale de coordination, d’échange et de transparence entre les États, les entreprises et les citoyens.

Les scandales récents ont levé le voile sur une compétition farouche au sein de l’Union pour attirer les profits. Elle se fait au prix d’une injustice vis-à-vis des États qui voient partir des sièges d’entreprises et des recettes fiscales, vis-à-vis des citoyens avec lesquels le principe d’égalité devant l’impôt est bafoué, et, on le dit moins, vis-à-vis des travailleurs salariés, comme l’a démontré le cas de McDonald, récemment étudié par une ONG. L’intéressement des salariés aux profits de l’entreprise est nul dès lors que l’entreprise s’arrange pour faire un profit nul ou des pertes sur le territoire où ils travaillent. C’est de cette façon que les salariés français de McDonald ont été privés de leur intéressement.

La réponse de l’Europe à cette situation a longtemps été inexistante ou presque. C’est en train de changer avec les propositions faites par la Commission le 18 mars dernier et dans la journée d’hier, et le Parlement européen a voulu montré son implication à travers la mise en place de la commission spéciale TAXE. Je dirai en quelques mots ce que j’en retiens et pourquoi cela me paraît insuffisant.

La commission spéciale TAXE

Son intention est louable et elle aurait dû permettre de renforcer le travail de la Commission, en mettant dans les mains de représentants élus les informations que la Commission et les administrations nationales gardent secrètes. Ce n’est malheureusement pas le cas.

Cette commission souffre d’une tare originelle qui m’empêche d’y voir un outil efficace pour politiser la lutte contre l’optimisation fiscale et la concurrence entre les Etats membres : ce n’est pas une commission d’enquête, car la droite européenne et le président du Parlement s’y sont opposés. Non seulement son travail est limité à 6 mois qui seront prolongés jusqu’en octobre-novembre, mais surtout, nous sommes dans l’incapacité de demander des documents aux administrations nationales. Elles nous les livrent selon leur bon vouloir… et vous vous doutez qu’elles sont plus que réticentes. Au Luxembourg, la délégation de la commission n’a même pas pu rencontrer celui qui fut le responsable des rescrits fiscaux pendant près de vingt ans, le « monsieur optimisation fiscale » du Luxembourg : Marius Kohl. Et il n’a pas été davantage possible de l’auditionner. De la même manière, l’audition des multinationales a été reportée car aucune, je dis bien aucune, n’avait accepté de se présenter. Aujourd’hui, seule Total et une poignée d’autres semblent disposées à accepter.

Le bilan que l’on peut mettre à son crédit, même s’il est mince, est d’ordre stratégique. Les délégations de la Commission TAXE en Belgique, au Luxembourg, en Irlande, aux Pays-Bas, ont fait sentir aux administrations nationales qu’elles étaient scrutées, cela contribue d’une certaine manière à renforcer la pression pour qu’elles exercent une vigilance accrue sur les rescrits qu’elles accordent. En second lieu, elle a permis de faire émerger des positions communes sur certaines mesures, au premier rang desquelles le reporting pays par pays des activités et des profits et pertes des multinationales. Le président PPE de la commission TAXE s’est prononcé en faveur de cette mesure, qui rencontre peu d’opposition au sein de cette commission. Cela nous confère un appui important pour imposer le reporting pays par pays dans le cadre de la révision de la directive sur le Droit des actionnaires, en ce moment même en discussion.

Mais c’est insuffisant pour conduire la Commission à davantage d’ambition.

Le cadre actuel et les propositions de la Commission

Cadre actuel

La lutte contre l’optimisation fiscale agressive en Europe repose encore largement sur des procédures peu contraignantes :

1. L’échange d’information entre les administrations fiscales

La directive d’échange d’informations administratives de 2011 prévoyait de multiples exemptions possibles à l’échange d’information, dont le secret fiscal et le secret des affaires qui ont été invoqués par les administrations nationales pour limiter drastiquement la communication de leurs rescrits respectifs. L’échange spontané qu’elle prévoyait en cas de pratiques fiscales déloyales n’a pas fait ses preuves.

2. Le Code de Conduite du Conseil en matière de fiscalité des entreprises

Un Groupe de travail du Conseil est chargé de la mise à jour et de la surveillance de l’application d’un soft law – droit souple européen en matière de pratiques fiscales douteuses des entreprises : le Code de conduite sur la fiscalité des entreprises. Après un démarrage en trombe à la fin des années 1990 – début des années 2000 qui avait conduit à une série d’enquêtes, le Groupe de Travail est resté ces dernière années dans un silence coupable.

3. La politique de la concurrence : deux poids deux mesures sur les aides d’État

On ne peut nier un regain d’activité initié par la commissaire Vestager qui a ouvert des enquêtes En Irlande, au Luxembourg, puis en Pologne, en Estonie et en Belgique, où il s’agit d’une enquête générale sur le système de rescrits fiscaux. Par ailleurs, la Commission a demandé à 15 pays de lui communiquer un grand nombre de rescrits fiscaux individuels. Les pays concernés sont l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la Finlande, la France, la Hongrie, l’Italie, la Lituanie, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie et la Suède. Même si, encore une fois, je regrette que ces informations ne soient pas transmises aux parlementaires européens et aux parlementaires nationaux, qui en ont cruellement besoin pour nourrir leur travail législatif sur la question.

Mais il convient de souligner immédiatement la grande limite de la politique de la concurrence pour lutter contre les rescrits fiscaux déloyaux. Si, au terme de l’enquête, les rescrits fiscaux sont considérés comme une aide d’État au sens du TFUE, et que les entreprises bénéficiaires font l’objet d’une rectification, elles reversent la somme à l’État avec lequel elles ont signé le rescrit… Ainsi, au Luxembourg, les multinationales de Luxleaks rembourseraient le trop-perçu fiscal au Trésor luxembourgeois. Cela ne règle absolument pas la concurrence déloyale entre les États.

Propositions de la Commission

Le 18 mars 2015

Les premières annonces de la Commission, le 18 mars dernier, étaient maigres. Elles se résument à une amélioration de la directive de 2011 sur l’échange d’informations. Tous les 3 mois, selon le projet de la Commission, les autorités fiscales nationales soumettront à l’ensemble des autres Etats membres de l’Union un court rapport concernant l’ensemble des décisions de rescrits à caractère transfrontaliers, ainsi que les accords préalables bilatéraux et multilatéraux sur les prix de transferts intragroupe. Les Etats qui reçoivent le rapport peuvent demander à l’Etat émetteur des informations supplémentaires et dans certaines conditions le texte de certains rescrits.

Cette initiative souffre de plusieurs lacunes : rien n’est dit sur les rescrits qui ne sont pas transfrontaliers, qui participent aussi à l’évasion fiscale ; la transparence n’est toujours pas de mise puisqu’aucune forme de publication ou d’accès des documents aux journalistes n’est prévue ; enfin ce système oublie les pays tiers et notamment les pays en développement qui sont particulièrement victime des stratégies d’optimisation des grandes groupes, et qui ne pourront avoir accès à ces rescrits qui les concernent dans certains cas…

Le 17 juin 2015

Encore une fois, la Commission s’est arrêtée au milieu du gué, alors que la situation politique et économique lui offre un boulevard :

La relance de l’ACCIS, l’assiette commune consolidée d’impôt sur les sociétés, est une nouvelle encourageante. Cependant, seule une assiette commune réellement consolidée permet de s’attaquer à la manipulation des prix de transferts par les grands groupes. Or la consolidation a été reportée à plus tard dans le projet de la Commission. Enfin, pire encore, la Commission prévoit de rendre facultative le recours à l’ACCIS, qui sera laissé au bon vouloir des entreprises.

La clarification de la notion « d’établissement stable » est bienvenue, car sa plasticité permet aujourd’hui aux grandes firmes du numériques d’arguer qu’elles n’ont pas d’établissement stable dans de nombreux pays européens où elles échappent à l’impôt. J’ai cependant un doute sur la méthode : les travaux de l’OCDE sont la norme en la matière, et c’est sur ces derniers que la Commission bâtira sa proposition de législation. Naturellement, la coordination internationale est essentielle en matière fiscale et nous devons pouvoir disposer de notions communes. Mais l’absence de responsabilité d’une instance comme l’OCDE, où, en matière fiscale, des normes extrêmement importantes sont élaborées, pose question. Il ne serait pas inutile de réfléchir parallèlement à une politisation, j’entends par-là une démocratisation des instances de ce type. C’est valable dans d’autres domaines comme celui des normes comptables avec le comité de Bâle.

La Commission entend également prendre des mesures de droit souple sur les régimes préférentiels de localisation des profits, notamment en matière de recherche et développement : les « patent box » que j’ai évoquées. Mais ici aussi, elle traîne des pieds, puisque l’on connaît d’ores et déjà les dispositifs qui sont utilisés dans le seul but de réduire l’impôt, or elle a pris la décision de se donner un an afin d’examiner si l’application de certains dispositifs par les Etats sont en accord avec les recommandations que produira le Code de conduite en la matière.

3. Vers une réelle justice fiscale européenne : des mesures plus ambitieuses, une information plus complète, et des administrations mieux dotées.

Une ACCIS complète et obligatoire

Il est paradoxal qu’en souhaitant s’attaquer à des acteurs qui sont spécialistes de l’évitement fiscal, la Commission ait proposé un mécanisme optionnel… Elle reconnaît d’ailleurs elle-même dans sa communication que les multinationales ne choisiront sans doute pas d’emblée d’être imposées selon l’ACCIS…

La première étape est donc de la rendre obligatoire.

Ensuite, une véritable union des bases fiscales doit permettre d’imposer directement les bénéfices consolidées, pour les répartir ensuite entre les Etats membres selon une formule qui tient compte des établissements, des actifs, des salariés et des ventes. Sans réelle consolidation, on possède certes une définition commune de l’assiette de l’impôt, ce qui alourdit la charge administrative pour les entreprises transnationales, mais on ne se sert pas de cette définition commune ! puisque sans consolidation, les problèmes de prix de transferts ne sont pas réglés de façon centralisée, mais toujours selon les mêmes accords où les entreprises, meilleures expertes de leurs marchés, sont en position de force face aux administrations nationales.

Un taux effectif minimal d’imposition du bénéfice des sociétés

Le taux effectif, par nature, est calculé a posteriori. Or je crois que nous devons progresser vers cette approche plus pragmatique qui consiste à définir un seuil minimal : c’est-à-dire, estimer qu’en Europe l’on n’accepte pas qu’après application de certains montages et de certains rescrits, une entreprise paient moins de 2 ou 3% d’impôt. La Banque Barclays a payé 1,6% d’impôt en 2013 au Luxembourg, pour un chiffre d’affaires de 800 millions d’euros, et seulement 28 employés… Si une réelle ACCIS est mise en œuvre, la concurrence déloyale entre Etats membres via les rescrits, s’en trouvera réduite. A ce moment-là, la politique de concurrence peut s’avérer utile, tout simplement pour restituer aux Etats ce qui serait considérer comme une aide d’Etat si le taux effectif d’impôt sur les sociétés payé par une entreprise est inférieur à un seuil minimal.

Pour cela, il faut disposer de l’information nécessaire, pays par pays. Or si l’exemple de la banque Barclays est à notre disposition, c’est grâce au reporting pays par pays qui a été imposé aux banques…

La nécessité d’un reporting pays par pays des multinationales

Par conséquent, je crois qu’il est indispensable que nous arrivions à mettre en œuvre un reporting pays par pays pour l’ensemble des entreprises qui opèrent sur plusieurs États à la fois. Ces données, les entreprises les ont puisque, dès lors qu’elles ont des filiales ou succursales ou quelconque entité sur un territoire, elles sont imposées sur ce territoire à l’échelle de cette entité. On remarquera qu’il faut donc donner un mouvement antagonique à celui qui prévaut aujourd’hui : nous avons besoin d’une assiette consolidée, et d’une information déconsolidée.

La situation de ce dossier est critique au Parlement européen, où le rapport Cofferati, qui introduit la généralisation à quelques multinationales du reporting pays par pays, menace d’être détricoté par la droite avant même d’être porté à la négociation avec le Conseil. La mesure est d’autant plus précieuse pour les autorités publiques qu’elle délivre une meilleure cartographie de l’activité des paradis fiscaux, or …

La liste européenne des territoires non-coopératifs doit être élargie et activée

En décembre dernier, la Commission a publié une liste de territoires non coopératifs, près de 5 ans après que les premiers Etats européens aient commencé à le faire. Mais cette liste ne comprend que les 30 territoires les plus présents dans les listes des Etats membres eux-mêmes. C’est dire le nombre de croisement qu’il faut … Alors même que la Commission se plaint souvent du « retour en force de l’intergouvernemental » et de l’inaction des Etats membres au Conseil, elle reporte, sur un sujet aussi capital, la responsabilité de sa propre liste sur les décisions des Etats membres… Or les listes des Etats sont en règle générale très réduites, c’est le cas de la France, qui n’y fait même pas figurer les îles anglo-normandes ou les Bermudes.

Même si montrer du doigt n’a jamais servi, l’exemple français souligne que les listes de territoires non coopératifs peuvent être un outil efficace contre l’érosion des bases fiscales et pour la lutte contre les paradis fiscaux. En France, même si cela concerne une liste réduite à peau de chagrin, les entreprises qui opèrent avec des filiales ou succursales implantées dans des territoires de cette liste perdent le bénéfice de nombreux régimes juridiques (comme celui de mère-fille) et se voient imposer une taxation forfaitaire élevée de certains flux financiers.

Tracer une voie ambitieuse au niveau européen requiert, dans cette perspective, d’établir une liste crédible de territoires non coopératifs et surtout, dans un esprit politique et pragmatique, d’associer de réelles contraintes fiscales pour les entreprises qui opèrent dans ces juridictions.

Généraliser l’abus de droit en matière fiscal en Europe

La France possède une disposition du Livre des procédures fiscales (art. 64) qui permet de ne pas considérer comme légal un montage qui a été fait dans le but exclusif d’échapper à l’impôt. Je soutiens, d’ailleurs, la démarche qui a été celle des parlementaires ici en 2013, pour élargir le champ de cet article aux montages constitués dans le but « principal » d’échapper à l’impôt. Et je regrette que le Conseil Constitutionnel ait estimé qu’il faille la censurer.

Cette disposition me semble capitale. Elle a été rappelée lors de l’audition des « Big Four » en commission spéciale TAXE, qui nous expliquaient que tout ce qu’il faisait était légal. Ce n’est pas vrai selon le droit français, s’ils le font uniquement pour échapper à l’impôt.

Naturellement, il s’agit de plans à long terme puisque la fiscalité est au cœur de la souveraineté des Etats et elle relève de leur compétence au niveau européen, mais je crois que l’Europe gagnerait beaucoup à généraliser une disposition de ce type ou qui en suive l’esprit.

Je voudrais conclure sur une dimension qui me tient à cœur, et la présence de syndicalistes à ce colloque me renforce dans cette conviction :

Des administrations mieux dotées sont un préalable indispensable à la lutte contre l’évasion fiscale

Austérité : a miné les capacités des administrations fiscales : en Irlande, à peine plus de 250 agents pour gérer le dossier de l’ensemble des entreprises étrangères. En France, diminution de 6,8% des effectifs entre 2008 et 2012 ! Et des services au premier rang de la prévention de l’évasion fiscale comme le service des résidents à l’étranger, ont été pointés du doigt par la Cour des Comptes qui a reconnu son manque de moyens pour assurer ses missions les plus élémentaires : le taux de recouvrement des contribuables français à l’étranger (ce qui inclut les entreprises françaises à l’étranger) est de 91% alors qu’il est de 98-99% pour les résidents en France !

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